北京时间 2020 年 6 月 26 日晚（华盛顿时间 6 月 26 日上午），美国公司 Bedford Industries, Inc.（以下称“申请人”）向美国商务部和美国国际贸易委员会提出申请，要求对来自中国的扎口丝产品启动反倾销和反补贴调查（以下称“本案”），其中提出了关于r人民币低估补贴项目的指控。这是2020年4月6日美国《关于反补贴利益及专向性规定的修订》（以下称“反补贴新规”）生效以来，申请人首次申请对中国的货币低估补贴适用反补贴措施，也是继越南客运汽车及轻型卡车轮胎的反补贴调查（以下称“越南轮胎案”）之后的第二起关于货币低估补贴项目的申请。


一、本案申请书摘要


申请书中，申请人在进入具体指控前，先对反补贴新规的内容进行了简要的介绍。值得注意的是，申请人在此部分援引了美国财政部的报告，指控中国汇率和外汇储备方面的信息不够透明，并暗示这是目前美国财政部、国际货币基金组织（以下称“IMF”）尚未公布针对中国的2019年汇率分析的理由。

1. 背景


申请人在这一部分对中国的外汇管理制度进行了整体介绍。申请人指出，中国人民银行通过设定每日外汇中间价和控制浮动汇率区间管理在岸人民币汇率，通过抑制可获得性和利用大量的外汇储备干预离岸人民币汇率。此外，申请人指控称，中国政府、中国人民银行、国家外汇管理局对外汇管控有严格的规定，其中也包括对中国的银行以及参与出口的公司的管理。依据《银行办理结售汇业务管理办法》，银行开展外币兑换业务需要取得国家外汇管理局的批准，需要依据相关法规进行外汇买卖业务，国家外汇管理局将对银行的外汇买卖业务进行紧密规范和监督，银行需要使用政府发布的汇率。对企业来说，企业需要注册在国家外汇管理局的“贸易外汇收支企业名录”中，银行不得为不在名录中的企业办理外币兑换业务。

2. 财政资助


申请人指出，依据反补贴新规，收款方从政府机构（或受政府机构委托或指导的实体）将美元兑换为本国国币的，构成财政资助。货币低估补贴通过两种方式给予中国出口商：一是在通过国有或国有投资的银行兑换人民币，在这种情况下，存在政府机构提供的直接财政资助；二是当私有主体为出口商兑换美元提供人民币时，这些主体是受政府机构委托或指导、以政府严格控制的汇率提供货币，因此构成通过委托或指示提供财政资助。

3. 利益


依据反补贴新规，美国商务部将在以下条件满足时裁定货币低估补贴提供了利益：
  • 在一段时期存在货币低估情形；
  • 存在与货币低估有关的政府行为；
  • 相比该国对美元的名义双边汇率与实际有效汇率一致时兑换美元可获得的本国货币金额，该国企业实际兑换美元时获得的本国货币更多。

1）在一段时期内存在人民币低估

申请人指出，在2019年，人民币对美元贬值，美对华货物贸易赤字从2018年的4190亿美元变为2019年的3456.2亿美元，且中国被列入了美国财政部的汇率政策监控名单。这些都证明了人民币在调查期内可能存在低估。2）有关汇率的政府行为申请人认为，中国政府通过中国人民银行和国家外汇管理局对外汇兑换系统进行严格的管理，其行为与货币在调查期内被低估有关。中国人民银行设定了每日外汇中间价，市场汇率仅允许在其上下2%的幅度内波动。如果波动超过幅度，中国人民银行就会买入或卖出人民币。此外，申请人指出，美国财政部说明，中国人民银行还通过直接干预外汇市场、影响人民币资产利率等手段管理人民币利率。申请人援引美国财政部2019年8月将中国认定为汇率操控国的声明，指出中国通过干预外汇市场来低估货币，并且援引了2020年1月美国财政部的报告，该报告提到其很难获得有关中国是否干预汇率市场的信息。3）相比该国对美元的名义双边汇率与实际有效汇率一致时兑换美元可获得的本国货币金额，该国企业实际兑换美元时获得的本国货币更多申请人指出，2019年，人民币兑美元跌至11年来的最低点。美国财政部2020年1月的报告显示2018年中国存在实际有效汇率负汇差，这意味着货币被低估，且相比中国对美元的名义双边汇率与实际有效汇率一致时兑换美元可获得的本国货币金额，中国企业实际兑换美元时获得的本国货币更多。尽管目前还无法获得2019年的实际有效汇率，申请人认为人民币在调查期内对美贬值与市场基础不相符，而是受政府引导和协调的贬值，目的为促进中国的出口。

4. 专向性


依据反补贴新规，“在国际上购买或销售货物的企业可以被视为‘一组’企业”。因此，此补贴项目具有专向性，因为在国际上购买或销售货物的企业是货币低估补贴的主要使用者。


二、简评


早在美国反补贴新规征求意见阶段，美国在反补贴程序中调查 WTO 成员国货币低估的合法性，就一直备受关注和质疑。其中质疑之一为，反补贴新规以及未来依据反补贴新规进行反补贴调查的行为，可能违反 DSU 第 23 条关于寻求多边救济机制的规定以及 GATT 第 15 条有关外汇安排的规定，特别是，美国在反补贴程序中调查 WTO 成员国货币低估，可能侵犯 GATT 关于IMF 对外汇安排问题的管辖权。GATT 第 15.2 条规定，全体缔约方应就有关外汇安排的问题充分咨询 IMF，同时缔约方全体有义务接受IMF关于外汇事实的调查结果及WTO某成员国在外汇事项（exchange matters）上所采取的行动是否符合《国际货币基金组织协定》（以下称“《IMF协定》”）的认定。[1]同时，GATT 第 15.9 条规定，符合《IMF协定》的外汇管制或外汇限制不构成第 15 条义务的违反。由于《IMF协定》表明汇率政策属于外汇安排，结合上述规定，可以认为 WTO 确立了 IMF 对WTO成员国汇率措施导致本国货币低估情形的认定权。因此，作为WTO成员国，美国有义务遵守WTO的规定，尊重IMF对被调查成员国汇率行动合法性的认定权和认定结果。尽管反对呼声很大，美国的反补贴新规仍得以通过并于2020年4月6日起生效，美国申请人随即开始据此提出货币低估项目的申请。本案即为申请人针对人民币低估项目提出申请的第一案。根据美国反补贴新规，在判断被调查企业所属国货币兑换美元时是否产生利益时需满足以下两个前提条件：

  • 该国存在货币低估情形；

  • 导致货币低估的行动可归因于政府。

在本案和越南轮胎案申请书中，申请人均对上述两项条件提出了相应的主张。就政府归因要件而言，本案和越南轮胎案申请人均将被调查企业所属国中央银行的外汇管理行为认定为政府行为。但在货币低估情形的证明上，两个案件在证明力上存在较大的差异。

首先，本案中有关证明中国存在货币低估的理由远不如越南轮胎案中的理由强有力。在本案中，申请人仅仅证明了在2019年人民币兑美元存在贬值，然而贬值并不必然意味着货币低估。反观越南轮胎案中，申请人通过援引IMF报告和美国财政部报告中的数据，直接证明了越南货币低估的事实及程度。此外，尽管本案申请人试图证明中国存在严格的外汇管制制度，但这些论证既未能直接证明中国外汇管制的违法性，亦没有明确中国的外汇管理政策措施与中国存在货币低估情形这一结论之间有任何因果关系。其次，从证据种类和证据自身的证明力来看，本案申请书中所援引的证据的证明力远低于越南轮胎案中所举证据。越南轮胎案申请书中，申请人就货币低估部分的论证共提供了32个证据，援引了丰富的国际组织报告（如IMF报告、联合国数据）、美国政府官方文件和统计数据（如美国财政部报告、美国商务部国际贸易管理局统计数据和公告）、行业报告（如花旗银行报告）、越南本国措施和新闻报道，从直接和间接角度，对各项证明理由进行了充分论证。而本案申请书中，申请人在此部分共提供了17个证据，对人民币低估的证明主要依赖于新闻报道和行业评论，对官方文件的援引，不仅在数量上也无法同越南轮胎案相匹配，在内容援引上也存在事实偏颇和客观性缺失之嫌。由于缺乏证据，申请人为了罗织对货币低估事项的指控，只能从其所援引的证据中挑选对中国汇率政策的指控加以引用，而对上下文中对中国汇率政策的肯定、乃至确认中国并非汇率操纵国的判断视而不见。例如，申请人多次援引2020年1月美国财政部发布的《对美国主要贸易伙伴的宏观经济政策及外汇政策分析》来证明中国政府利用政府行为影响外汇市场、导致人民币被低估，却有意地忽视正是此文件确认了中国并非汇率操纵国。此外，我们还注意到，申请人试图将证据不足归咎于中国汇率和外汇储备方面的信息缺乏透明度，似乎意指无法援引美国财政部、IMF的报告来证明中国存在货币低估是因中国政策缺乏透明度导致的。由于美国反补贴新规中指出，可以将影响汇率的政府行动的透明度纳入考虑[2]，我们应对申请人的这一企图保持警惕，在应诉过程中加以驳斥，避免因透明度问题而承担不利后果。通过以上梳理和分析，不难发现，本案中关于人民币低估情形的指控存在证据不足、证明力薄弱等明显的问题。对中国政府和应诉企业而言，这似乎是一个积极的信号。越南轮胎案中，货币低估补贴项目已经被立案调查，而本案中货币低估项目是否会被立案，仍存在不确定性。但是，鉴于目前中美之间贸易关系的紧张形势，本案很有可能成为反补贴新规生效后人民币低估补贴项目立案调查的第一案，因此，本案的裁决逻辑和结果可能对我国未来反补贴应诉造成深远的影响。我们应重视此项目的应诉工作，充分调研，在应诉过程中积极地、有针对性地对申请人进行驳斥，争取在此案的应诉工作中取得积极的结果，并为未来的应诉工作打下良好的基础。[1] GATT Article 15.2: In all cases in which the CONTRACTING PARTIES are called upon to consider or deal with problems concerning monetary reserves, balances of payments or foreign exchange arrangements, they shall consult fully with the International Monetary Fund. In such consultations, the CONTRACTING PARTIES shall accept all findings of statistical and other facts presented by the Fund relating to foreign exchange, monetary reserves and balances of payments, and shall accept the determination of the Fund as to whether action by a contracting party in exchange matters is in accordance with the Articles of Agreement of the International Monetary Fund[2] 19 CFR § 351.528 Exchanges of undervalued currencies(2) Government action. ……  The Secretary may also consider the government’s degree of transparency regarding actions that could alter the exchange rate